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借调一般是指编制在原单位，被借调到上级或主管单位短期工作的行为。作为游离于《公务员法》之外的一种干部使用方式，借调干部相对随意、不确定，少数人成功将借调变成了向上的捷径，大部分在借调之后又不得不回到原单位。

借调在发挥其积极作用的同时，也存在着诸多尴尬。有人用悬在机关的“漂移族”来描述借调干部的处境，职位不稳定，心态、去向等处于“漂移”状态。这不禁让人提出种种追问：为何出现如此之多的借调现象？借调对目前的行政管理体制产生了怎样的影响？如何对借调进行规范？让我们听听专家怎么说，公众怎么看，借调干部怎么想。

借调的单位人手不够用，就从下面单位借调人员。借入随意，退回也随意，有时候甚至只要领导一句话就行，这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事

在乡镇乃至中央的许多机关里，生存着一个特殊的群体——借调干部。他们是从各个单位被“借”到上级机关工作的。“借调”，顾名思义，就是：你还是原单位的人，你的行政关系还在原单位，你还得到原单位领工资。机关先把你借来使用，有了机会再正式把你调过来，但这种机会往往少得可怜。借调作为一种特殊形式的机关工作人员流动方式，颇具中国特色。

如果从时间上进行追溯，中国古代官场上就存在借调现象。在1949年新中国成立之前，党中央就从各个解放区借调干部到延安工作。比如八年抗战时期的1944年，为了迎接中外记者延安访问团，周恩来与负责具体接待领导工作的杨尚昆，就从各个机关借调了一批优秀干部和翻译人员。新中国成立后到“文革”，中国迎来了社会主义改造与社会主义大建设，借调干部在各个地方都普遍存在，后来关于借调的一些规则也在这一时期开始形成，不过，都没有具体的文件，只是一些约定俗成的规定。

在1980年代，借调成为向上级机关流动的一种重要方式，能够被借调是一件很光荣的事，许多企业事业单位的工作人员，正是通过借调从而使命运发生根本转折，走上从政之路，比如王岐山。1980年代，“借调干部”作为一个专门的名称，流行一时，在很多的文学作品中都有反映。进入1990年代，特别是1993年10月，中国开始推行公务员制度以来，借调又进入到一个新阶段。人们对借调这个群体的关注也在发生着细微的变化。而制度变迁背后借调人员的命运流转，也随之发生变化。

借调是人浮于事的表现，是干部管理体制中的一个“怪胎”。为什么这么说呢？借调的单位有事情，人手不够用，就从下面单位借调人员，不管人家下面单位的工作怎么开展，人手是不是够用。下面的单位只好也采用借调的方式来填补空缺，或者招聘临时工。一层一层如此循环下去，借调现象就会变得无穷无尽，真是“天长地久有时尽，‘借调’绵绵无绝期”。

在编制面前，可以说被借调者与原单位都是“弱势者”：借调人占有编制但不干活，新人就进不来，原单位还要给不干活的人发工资。同样，被借调人员累死累活，不仅在借调单位没有工资，也不能得到编制。在中国的组织人事制度中，编制是一个带有多重涵义的词语，其背后不仅有利益，更意味着某种合法性。借调者称为“被剥削的长工”，本质上是干部管理制度不完备的必然后果。据我了解，在国外是根本不存在干部借调这种现象的，所以干部借调现象带有极强的中国特色。

虽然《公务员法》已经正式实施，组织人事部门也出台了一整套关于党政机关工作人员的法律法规。但对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用。虽然各地出台了一些相关举措，加强对借调人员的管理，比如今年以来，广西贺州市八步区针对该区借调人员过多、借调程序不规范等问题，通过“管、治、建、疏、训”五招，严格控制机关事业单位随意借调工作人员，进一步规范了干部借调管理工作。但是借调随意性仍然较大，借入的随意，退回也随意，有时候甚至只要领导一句话就行，这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事。

相对来说，挂职、轮岗、交流这几种干部任用方式都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。在我看来，借调也不可能像挂职、轮岗、交流一样合法化，因为借调现象本身就是一个“怪胎”。

（作者为国家行政学院公共管理教研部教授）