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借调的尴尬处境：正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免

但是，作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免产生诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式。由于借调的这种非正式性，在某些情况下借调也可能导致对相关权益甚至对既有秩序和法律规范的侵害。

例如，我国《公务员法》规定了交流也规定了回避，对“交流与回避”的相关制度和程序设专章予以明确，对交流的方式、交流过程中各方主体的权利、义务和责任关系等皆有明确的规定。并且，伴随着与之配套的相关法规、规章乃至其他规范性文件的不断制定施行，无论调任、转任还是挂职锻炼，都在法治轨道上健康发展。与之相对，尽管借调在现实中普遍存在，也发挥着重要的作用，但是，借调在公务员法上的定位却很尴尬。“借调制度不完善”，这可以说是人们的一种共识。《公务员法》虽规定了作为正式交流形式的调任、转任和挂职锻炼，却未对“借调”作出任何规定，并且，迄今为止国家尚没有制定施行专门规范借调行为的统一制度或者法律规范，只是在个别领域或者个别地方颁布施行了一些层级较低的规范性文件，如《北京市建设委员会借调人员管理暂行办法》、《哈密市借调人员管理暂行规定》等。在其他许多领域和地方，在许多情况下，“借调就是各部门一把手的权力”，“没有制度的约束必然导致借调的随意性”。

正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免，也成为了人们讨论借调问题所普遍关注的热点。关于该不该实施借调、该如何实施借调以及该从哪个单位借调谁，借调与公务员法所确立的职位分类、岗位责任制等处于什么关系，等等，这方面的基本制度阙如。相关程序规范阙如，没有任何手续就借调，往往只是某位领导的一个电话，甚至只是一句话，就完成了借调。这种随意性也许就是使某些被借调人员处于尴尬局面的罪魁祸首。同时，由于其随意性，对于某些希望得到被借调机会的人来说，也是极为不公平；由于其随意性，对于某些获得被借调机会的人来说，权利利益往往也很难得到充分保障——可能使其“漂”在机关之间，“既不在原单位，也不在借调单位，被搁置在培训中心，如同悬挂在空中，找不到一个可以支撑自己的定点与位置。”《组织部长前传》的作者大木曾经亲历的没有固定的办公桌、没有福利，即使有福利也要减半的那种被借调人员处境的尴尬，便成为了难以避免的结局。不仅如此，被借调者“为了做出让领导满意的成绩”，往往会格外卖力，甚至得了病也“硬是咬着牙没有影响一天工作”。在这样尴尬的状态下，缘何能够做到如此地步的付出？皆源于一种惯性思维：领导满意，就有正式调进来的可能，也就能避免“漂”在机关里的尴尬。而这种惯性思维依托于一种不确定性。

这种不确定性源于人治，它使得借调形式能够激发被借调人员的积极能动性，有助于实现“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴随着诸多负面效应，不仅有被借调人员的权利利益受损，而且有借调决策者的权力滥用甚至是权钱交易等腐败，还会有因被借调人员“正式调进来的可能”转变为现实，对按照公务员录用、晋升的既有规范和秩序本该获得那个职位的人的权利利益的侵害。为了避免或者减少这种负面效应，便有必要对借调公务员实行依法规制。