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公共权力委托——代理视角下的官员腐败研究
www.fjsen.com?2009-12-24 08:03? 倪 星?来源:中国共产党新闻网    我来说两句

二、公共权力委托—代理运行的理论模型

公共权力的委托—代理运行模式,与股份制公司有很多相通之处,但由于政治环境与经济环境的差异,两者也有很多不同的地方。为了分析的简便,我们以议会制政府为例,而不具体涉及总统制、半总统半议会制等政府形式。

第一,在第一层次的委托—代理关系(人民—议会)中,人民拥有国家主权,是公共权力的所有者,享有剩余索取权,即是公共利益的最终享用者。全体人民选举自己的代表(议员),组成议会,由议会掌握国家重大事务的决策权。此时,人民是初始委托人,议员是初始代理人。与股份制公司不同,公民的政治权力是平等的,政治选举采用一人一票制,个人无论财富多少,投票权都是相同的。议员也往往并非财富较多者,而是政治资源较多者,是政治事务的积极参与者。人民追求的是公共利益最大化,议员追求的是选票最大化和再次当选。

第二,在第二层次的委托—代理关系(议会—政府)中,议会选举产生政府,将公共权力的行使权委托给政府;政府成为议会、最终成为人民的代理人,政府官员就是人民的公仆,根据人民的委托来管理社会事务,增进社会公共利益,实现人民的剩余索取权。议会制政府是由在选举中获胜从而在议会中占据多数的政党组阁,政府官员因此可分为两种类型:政客和官僚。政客是职业政治家,与政党共进退,同时具有议员的身份,是政府的执政者和领导层。官僚即常任文官,不参与政党活动,根据执政者的命令管理政府,是实际的管理者。在政客与官僚之间也存在委托—代理关系,官僚类似于职业经理人,多是管理专家,领取固定的薪酬,不享有剩余索取权。在政府内部还分为中央政府与地方政府、上级机构与下级机构、上级官员与下级官员等各种层级,它们之间同样存在委托—代理关系。

第三,政府官员是接受人民委托的公仆,并不享有特权,他们行使公共权力的过程只不过是在履行向人民承担的义务。根据卢梭的看法,人民主权不可转让,因为主权体现人民的意志,是公意的运用,是集体的生命,因而人民委托给政府的只是一种管理权。正是在这个层次上,可以说民主政治中委托—代理关系的直接后果是造成了公共权力的所有权与管理权分离,这种分离的目的是为了更好地增进公共利益、实现民主。

第四,政府作为公共权力的代理人,其管理对象是社会公共事务,而社会是各个社会成员之间的共同关系的总和。这样,人们以集体形态的人民出现时是政府的主人,而以个体形态出现时却成为政府管理的对象。政府官员在理论上是服务于人民的公仆,但在具体社会生活中却可以凭借公共权力强制性支配人们的行为,容易蜕变成人民的主宰。政府官员又是具体的国家管理者,拥有信息优势,同样容易诱发机会主义行为,损害委托人的利益。委托人必须设计出合理的制度,对之进行激励、监督和制约。


责任编辑:赵舒文
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