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房地产发展的二重性决定发展思路和政策的二重性

如前所述，当前我国房地产发展过程中出现一些问题和矛盾，其主要根源就在于因国民收入分配差距过大而形成的房地产发展的二重性及其矛盾。由于对我国现阶段房地产发展的二重性及其矛盾缺乏明确的理性认识，导致房地产发展思路和房地产发展政策缺乏合理而清晰的逻辑。由于没有合理而又明确地区别房地产发展的公益性和产业性，所以我国房地产发展的目标定位比较模糊，由此进一步导致房地产发展政策的定位比较模糊，它既不是一个完全立足于房地产的产业性的产业政策，更不是一个立足于房地产的公益性的公共保障政策。比如经济适用房政策就是思路不清、目标模糊的典型例子。出台经济适用房政策的目的是为了解决城市中低收入群体的住房问题，其政策的性质本应该属于政府公共政策的范畴，但其政策思路中却包含有很多产业政策的成分，这种不伦不类的房地产政策的效果自然会大打折扣，其弊端在实践中已经显现出来，如房地产开发商钻政策空子，借经济适用房之名搞商品房开发；经济适用房的产权权属不清；经济适用房的房主在其收入水平提高有能力购买商品房后，其原来的经济适用房因转让或退出的通道不畅而成为包袱等。

政府调控房价之所以会陷入“涨跌两难”的困局同样是因为房地产发展的二重性矛盾所致。房价过高或涨幅过大，影响到中低收入群体的基本住房权益；房价偏低或降幅过大，又影响到经济增长速度和金融资产安全以及高收入群体的房产收益。在这种情况下，政府调控房价的政策自然就变成了一种“跷跷板”：当房价过高或涨幅过大成为二重性矛盾的主要方面时，政策取向的天平就偏向抑制房价；当房价偏低或降幅过大成为二重性矛盾的主要方面时，政策取向的天平就偏向支撑和稳定房价。然而通过调控房价并不能真正协调好房地产发展的二重性矛盾，而只能在低端住房需求与高端住房需求的矛盾、房地产发展的公益性和产业性的矛盾之中暂时维持一种很有限度、很脆弱的平衡。

充分认识房地产发展的二重性矛盾，是厘清我国房地产发展思路和制定房地产发展政策的理论依据和科学基础。实现我国房地产健康、持续、科学发展的根本方向就是以房地产发展的二重性矛盾为基本依据，将公益性房地产发展和产业性房地产发展明确分开，低收入群体和困难群体的住房问题作为社会公益事业交给政府（鼓励非政府组织及慈善机构参与）去解决，中高收入群体的住房问题作为重要产业交给市场去解决，构建职责明确、边界清晰、分工合理、有效衔接、相互支撑的促进房地产发展的公共政策和产业政策。

第一，加快制定以保障低收入群体和困难群体的住房权益为目标的住房公共政策，建立以政府公有廉租房为主体、非政府组织及慈善机构免租房为补充的住房保障体系。由政府出资建设公有廉租房，廉租房属产权清晰的国有资产。成立政府性住房保障机构或事业单位，负责公有廉租房的出租、管理与维护，向低收入群体和困难群体提供低价的、基本的、公益性的住房保障服务。鼓励非政府组织及慈善机构向特殊困难对象提供免租房。在建立了公益性的住房保障体系之后，低收入群体和困难群体的基本住房权益得到保障，这就从根本上破解了制约我国房地产发展的二重性矛盾。

第二，实现房地产发展的产业政策由房价调控型向综合导向型转变。在建立了完善的公益性住房保障体系的前提下，商品房房地产价格的高低和涨跌就不会影响到低收入群体和困难群体的基本住房权益，从而为房地产发展的产业政策实现转型奠定了坚实基础。在破解了制约我国房地产发展的二重性矛盾之后，政府不需要通过调控房价来缓解房地产发展的二重性矛盾，因此，应该把充分发挥市场机制的作用作为房地产发展产业政策的基础，商品房的房价变化应该主要由市场来决定，政府不宜再频繁、过度、直接或间接地调控和干预房价，房地产发展的产业政策主要转向解决房地产业发展过程中面临的产业外部性问题，如土地资源集约高效利用、节能降耗、低碳环保等。实现房地产发展的产业政策转型之后，政府也就顺理成章地从无论房价涨跌都两面受气的“涨跌两难”困局中解脱出来。

第三，对现有房地产政策进行认真梳理，按照政策属性和功能不同分别相应地归入公共政策和产业政策，取消经济适用房、限价房等政策属性和功能定位模糊的政策，转化现有产权不清的存量经济适用房和限价房。政府既可按适当价格购回存量经济适用房和限价房中属于房主的那部分产权，将部分存量经济适用房和限价房转化为产权完全归属政府的公有廉租房，也可向现有房主出售存量经济适用房和限价房中属于政府的那部分产权，将部分存量经济适用房和限价房转化为产权完全归属房主的商品房。

第四，推出鼓励中小户型和限制超大户型和别墅豪宅的财税政策。我国人多地少，土地资源相当稀缺，特别是在人口高度密集的大中城市的特定范围内，土地资源的供求关系更为紧张。在这种情况下，土地资源的公共性显著增加，实行鼓励中小户型和限制超大户型和别墅豪宅的财税政策，有利于高效、集约、节约地开发利用土地资源，保护社会公共利益。对于超过一定标准的超大户型和别墅豪宅征收高额累进制的土地资源占用税，并可将该部分税收作为政府实行以公有廉租房为主体的住房保障公共政策的稳定资金来源。政府将从高收入群体征收的税收转移到用于低收入群体和困难群体的住房保障，有利于缓解房地产发展的二重性矛盾，有利于缓解社会分配差距，从而形成了既有利于改善国民收入分配格局又有利于缓解房地产发展的二重性矛盾的内在协调机制。