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（二）复垦指标跨省域调用具有较强的可操作性

1、经济欠发达地区农村，存量建设用地复垦成本低，造地潜力大。豫、冀、鲁、皖、湘、鄂等农民工输出大省农村，农民户均宅基地面积都在300平方米以上，而其户均住房面积只100平方米左右，如果整治到像浙江省农村户均宅基地面积仅164.26平方米的水平，我国经济欠发达地区农村就能低成本地复垦出大量的耕地面积。例如，安徽省国土资源厅曾披露，目前，该省农村居民点人均综合用地190多平方米，即使按照新农村建设人均上限120平方米计算，通过土地整治，可置换的潜力大约为600万亩。

经济欠发达地区农村户均宅基地面积较大和住房建筑面积较小、质量较差、造价较低，这对于实施整村拆迁改建和成片退宅复垦而言，是一个有利条件。实际上，外出进城农民工中好大一部分是未婚青年农民，他们一般还没有独立的住房，部分已婚且有独立住房的也许其宅基地处于村中央而难以单独复垦，但外出农民工人数较多的村，由于外出农民工按最低成本价购买城镇住房所得实惠将远大于退宅复垦的付出，因而必然会有多个家庭愿意以缩减或退出宅基地换取“农民工经济适用房”的购买资格，而且由于外调复垦指标可收取4.5万元/亩的造地费，所以，在当地基层组织的协调、推动下，外出农民工较多的村就既有村民自发要求、又有资金支撑而组织实施整村或成片的拆迁改建。通过拆迁改建，既为外出农民工完全迁居城镇创造条件，为他们提供外调的复垦指标，同时也能使未外出村民改善居住条件，并增加劳均生产资料。

再拓展一层讲，如果复垦指标能跨省域调用，那么，拆迁旧村和退宅复垦还能大规模地实施，经济欠发达地区的农村大量地拆迁改建村庄并实施存量建设用地复垦、经济较发达的城镇以每亩10万元左右的价格出资金购买复垦指标，这一既能为欠发达地区农村赢得大量外来资金和改变落后面貌、又能为经济较发达城镇拓展用地空间的双赢两利式合作，就能广泛、深入地开展。因为东部沿海经济较发达城镇，由于用地指标紧缺而复垦指标的市场价已涨得很高。例如，目前余姚市政府收购市内复垦指标的价格已达到15万元/亩，宁波市北仑区政府收购区内复垦指标的价格已达到25万元/亩。——此为本文题外话，就简要提及。

2、经济欠发达地区的青壮年农民已大量地跨省、市到二三产业较发达的城镇就业。据媒体报道：2009年，河南省农村外出务工的有1974万人，湖南省外出务工农民达到1209万人；2009年6月底，全国外出务工经商农民工总数约14677万人，按输出地来分，东部、中部和西部地区外出农民工比重分别为29.6%、37.6%和32.8%，按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的66.7%，中部地区占14.7%，西部地区占18.2%。亿万农民工异地实现就业，而且输出与输入的人、地分布很不均匀，这既表明了“生产力的发展”要求“占补平衡”政策调改，也表明了复垦指标跨省域调用这一“上层建筑”的改革将与现阶段的“经济基础”相适应！

3、让进城农民工以退出宅基地使用权跨省域置换“农民工经济适用房”购买资格，堪称为亿万农民工的热切期盼！目前，一个农民工在长三角、珠三角地区城镇打工的年收入大约有1.5万—2万元，两夫妻都进企业打工年收入就有3万—4万元，举家迁居就业地城镇后，即使家庭人口按4人计，人均年收入也有7500—10000元，大大超过近期众多媒体报道的2009年度全国“农民人均收入首次突破5000元”。进城农民工实现完全迁居城镇后，不仅年收入增加，生活条件改善，而且也有利于本人及其子女将来的发展。

4、跨省域调用复垦指标，能确保全国耕地数量不减少、质量不降低。首先，全国各地的国土管理部门已实现国土部垂直管理，只要政策设计严密、管理制度完善，复垦造地及复垦指标的跨省域调用，各级国土管理机构一定能管实、管好。其次，近几年，国土部已同意某些地区进行农村建设用地减少与城镇建设用地增加的“双挂钩试点”，让进城农民工在退出并复垦农村宅基地的同时将复垦指标随户籍迁调到就业地城镇，实际上也是“以农村宅基地换城镇住房”的一种创新形式，只是“双挂钩试点”应用于解决进城农民工落户城镇问题的创新和拓展。再则，若设定每1人（或1户）外迁户籍必须复垦农村宅基地300平方米以上，复垦后的耕地必须可栽种粮食作物并旱涝保收才能验收合格认定为复垦指标，而且设定进城农民工购买城镇“农民工经济适用房”的前置条件是随户籍迁调低限为200平方米/人（或户）的复垦指标，这样，大批农民工迁居城镇后，全国耕地总量必将大幅度增加，18亿亩耕地的质量不至于下降。（陈蓉，华东政法大学行政法专业研究生；陈清波，浙江省余姚市委市政府农村工作办公室副主任）