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二、对“一把手”监督难的主要原因

在现实生活中，“一把手”出问题，违纪、违法、犯罪。而又得不到有效监督，原因是多方面的，既有组织上的原因，也有领导干部个人方面的原因，还有监督工作机制体制方面的制约和影响。综合起来看，主要有以下几点：

一是权力过于集中，缺少有效的制衡和约束机制。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。”《邓小平文选》第2卷第328-329页)邓小平20多年前指出的问题如今依然存在，甚至有增无减。在这种情况下，对党委的权力特别是“一把手”的权力难以形成有力的制衡和约束机制，民主的发挥要看几个主要领导特别是“一把手”的个人素质。这种状况虽然引起了我们的注意，也采取了一些措施试图加以改变，但是在实际工作中却又在不断加剧。许多事情只要一强调重要，就把“一把手”作为第一责任人。有责当然就得有权，于是权力就越来越向“一把手”的手里集中。这也是“一把手”产生并不断强化“个人说了算”思想意识的客观因素，造成一部分“一把手”凌驾于组织之上。在一些重大问题的决策上，该由班子集体决策的，该向班子汇报的，常常是个人说了算，搞“一言堂”，使集体领导、分工负责、相互协作的民主集中制流于形式，发挥不了应有的作用。

二是选人用人机制不健全，部分“一把手”接受监督的意识不强。一是在现行的干部人事制度下，上级党政主要领导及组织部门掌握着下级各部门负责人的任免权，特别是党委“一把手”，位高权重，在用人问题上有着很大的发言权。基层的一些干部，为了达到升迁的目的，就会眼睛向上、唯上是从。从一些案件来看，大多数“一把手”的卖官行为，表面上并没有明显违反党政领导干部选拔任用程序的情况，但实质上大部分处于暗箱操作状态，公开性、透明度不够，根本无法进行监督。二是现行的干部人事制度，没有从根本上解决党政“一把手”“能上不能下”的问题，尤其是“下”的力度不够，出口不畅。“一把手”出了问题往往是“换位置”的多，“搬位子”的少，致使部分党政“一把手”无所顾虑，不怕监督。三是有些党政“一把手”不愿接受监督。有的“一把手”不能正确认识自己，认为自己不需要别人监督；有的认为上级监督是对自己的不信任，是对自己工作的干预；有的把班子成员和群众监督当作故意唱反调、找岔子，因而对监督持反对和反感的态度。

三是制度不规范、不完备，对“一把手”监督缺少有效性。近年来，为加强对各级领导班子特别是党政“一把手”的监督，各级党组织有针对性地制定了一系列政策法规以及相应的制度规定，为监督工作提供了一定的依据和保证。但是，这些政策规定往往执行不好或落实不了。一是各种法规制度原则性的规范多，可操作性的细则少；规范全体党员干部的多，针对“一把手”的少。如“一把手”的权限如何设置，权力运作的程序如何规范等，至今没有具体细则。二是已经有了如何操作的文件规定，也没有很好地落到实处。如党风廉政建设责任制以及领导干部任期经济审计规定，虽有可操作性，但不少地方还未能真正落实。三是制度执行缺少有力的保障措施。现行的监督制度，一般性要求多，“不准”和“禁止”多，而对违反这些规定，采取的具体处理措施不够有力，缺少刚性规定。如关于贯彻执行民主集中制原则的规定，只提出了不允许党政“一把手”独断专行、搞个人说了算的一般要求，但对违反民主集中制原则造成决策失误和损失如何处理，却没有具体规定。

四是各监督主体协调配合不够，对“一把手”监督缺乏整体合力。各级人大及其常委会是最高权力机关，也是最高监督机关，其监督最具权威性。近年来人大监督工作虽然有了一定改善，但监督职能仍没有充分发挥出来，即使已经实行了监督的地方，往往是对事不对人；象征性监督多，有针对性、实质性的处理意见少。各级政协也囿于各种客观因素，只是在会上提提意见，产生不了多大的监督效果。人大、政协监督都不同程度存在着监督违纪违法多，监督工作情况少；事后监督多，日常监督少；具体事项监督多，全面监督控制少的现象。同时，人大、政协监督与纪检监察机关、审计机关以及司法机关监督之间，也缺少明确的协调配合机制，因而对“一把手”也就没有多少约束力。