正解主体功能区
我国区域发展不协调的问题，主要不是地区之间经济总量的不平衡，也不是地区之间经济增长速度的不平衡，而是地区之间城乡居民收入的差距过大，地区之间公共服务的差距过大。
因此，在城市化地区，要发展经济、提供就业岗位、吸收人口居住，提供财政转移支付的税源；而在农产品主产区和重点生态功能区，则要“三管齐下”解决当地人民生活水平与城市化地区大体相等的问题：
一是“扩大分子”，发展农产品、生态产品以及其他资源环境可承载的产品；二是“减少分母”，促进人口转移到城市化地区，提高人均拥有资源的水平；三是“增加转移”，建立财政支出与人口关联的财政体制，增加中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区以及其他特殊困难地区的均衡性转移支付规模。
就空间结构来看，我国空间结构呈“三多三少”特征。就农业空间与生态空间来看，表现为生产空间偏多、生态空间偏少，过度开荒和扩大养殖面积等侵占了生态空间；就城市空间来看，工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。我国独立工矿空间多达4.15万平方公里，城市建设空间中还有8035平方公里的工业生产空间，加上近万平方公里的开发区，工业用地至少在5万平方公里，而城镇空间中用于居住的空间仅为1.2万平方公里；就城乡之间的生活空间来看，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。
一方面，人类有对农产品、工业品和服务产品的需求，另一方面，人类也需求清新空气、清洁水源、宜人气候。在空间总量有限的现实下，必须认识到，生态产品也是产品，只有这样才能解决生态地区的发展权问题，才能解决“生态补偿”的理论依据问题。要认识到，生态地区保护和修复生态，就是落实科学发展观，落实发展是第一要务。过去的“狩猎”是发展，今天的“守猎”也是发展。
当前，不少人对主体功能区的认识仍欠准确。正确理解主体功能区，须把握好四个关键词：
主体——就是不排斥其他功能或辅助功能，农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开采矿产资源，禁止开发区的非核心区也可以适当放牧或旅游；也就是说，并不排斥特定的“点”的其他主体功能的开发。
功能——经优化或重点进行城市化开发和工业化开发就形成了城市化地区，其主体功能就是发展经济、提供就业、集聚人口，从城市化形态来看，就是城市群。经限制或禁止进行大规模、高强度的工业化城市化开发后，就形成了以提供农产品或生态产品为主体功能的农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区是从结果定义的，优化、重点、限制、禁止是从过程定义，针对开发中的问题提出的，针对性更强。
空间——主体功能区是从较大空间尺度出发的，除了禁止开发区域以外，一个主体功能区都是以“万”平方公里为尺度的，一般包括几个或十几个县级行政单位。
开发——优化、重点、限制和禁止是针对大规模高强度工业化和城市化开发的程度而言的、是相对的，不是绝对地不开发，也不是限制禁止农业开发、旅游开发。相对于重点开发区域，有些区域开发强度已经很高，所以要优化；相对于限制开发的生态功能区，禁止开发区域的生态更重要、更独特、更具有唯一性，所以要禁止开发等等。
构建全覆盖的空间规划体系
主体功能区战略的实施，主要包括编规划、定政策和抓落实三大任务。在空间结构快速变动的时代，编规划、定政策、抓落实三项任务必须交叉同步进行，我们没有时间等到所有问题都认识清楚了、都统一认识了、所有政策都制定出来了再去实施这一战略。
当前，国家层面的规划已经完成，但还不是一个完全可以直接操作的规划。由于我国各地差异性较大，国家层面难以照顾到各省、自治区、直辖市的不同情况。同时为了分清事权，发挥中央和地方两个积极性，也应该在中央和省级两个层面共同推进。
省级规划的主要任务是明确本辖区国家确定的城市化地区、农产品主产区的具体范围，以及国家规划未涉及地域的主体功能及其定位。省级规划完成后，两个层面的规划将实现陆地国土空间的全覆盖。
按照实施主体功能区战略的要求，还要编制区域规划，其对象就是每一个主体功能区，主要包括城市化地区和重点生态功能区。区域规划不同于发展规划，应是跨行政区的空间性规划，主要功能是解决行政区难以协调的基础设施的布局，区域内各类功能区的“红线”，明确区域空间开发的框架，把区域内的经济中心、城镇体系布局、产业聚集区、基础设施网络、绿地（农田、水面、林地）、自然保护区、待开发的保留地区等落实到空间。区域规划划定的“红线”是城市规划、土地规划等的依据。
在市县两级行政区，由于空间尺度较小，且多数市县均质性较强，不必再划定主体功能区，其空间规划主要是落实国家和省级主体功能区规划对本市县的主体功能定位。需要说明的是，市县空间规划应该划定更具体的功能区，明确城镇、农村居民点等生活空间，农业、工业等生产空间，林地、水系、湿地等生态空间，明确辖区山水林田路和城市的界限，各功能区的定位、发展方向、管制原则。而且，要根据规划，管制开发强度，规范开发秩序，把握开发时序。
由此，国家和省级主体功能区、区域规划、市县空间规划再加上城市规划、乡镇规划将构成覆盖全部国土、上下衔接、各有侧重的空间规划体系，并作为各类开发活动的基本依据和管理依据。（作者为国家发展和改革委员会秘书长）
