偏差之四：将诸多问题都归罪于基层干部，不适当地指责基层干部

当前基层治理中乱象较多，如果要探究原因，当然有基层干部群体本身的问题。因此，高层对于基层官员有种种不满，民众对基层干部有诸多抱怨，实属正常。但是，也要看到，问题出现在基层，并不说明造成问题的原因都在基层;问题出现在基层，并不说明解决问题的办法都在基层。有关调查显示，中国民众更倾向于信任高层政府，而不信任基层政府，有俗语如“中央是亲人，县乡是仇人”、“中央的经很好，被下面的歪嘴和尚念坏了”，等等。这种现象与欧美恰恰相反，那里是民众更信任基层政府。至于原因，西方学者的解释是，因为基层政府距离民众更近，民众能看到、感受到基层政府在做事，所以信任高;而高层政府，民众往往不知道他们为自己做了什么，所以，对高层的信任就低。也就是说，在中国，基层官员得到的信任低并不是必然的，甚至本来可以得到高信任的。

民众对基层政府的不满，很大程度上是因为在官员面前很无奈，有种种不满，但又无可奈何。民众无法监督政府官员，这是政府体制的基本问题。这个问题无法归结为基层官员的个人品行或者能力，解决问题要高层承担责任。用现在时髦的话说，是“顶层设计”问题。在现行体制下，作为基层政府的县乡政府责任大，权力小，能力弱。虽然在政权体系中乡镇是五级政权中的一级，但严格地说，乡镇从来没有成为严格意义上的政权。乡镇政府没有执法权，甚至没有独立财政，其服务能力下降、管理能力萎缩是很正常的事情。县级政府的问题其实也很突出，承受的问责压力很大，但是权力空间相当狭小，若干重要管理部门被垂直管理，管理权力被上级分割，管理能力力不从心。问题出在制度安排上，上层负有更大责任，一味指责基层官员“不得力”、“不顶事”是不公允的。