近年来，城管执法问题一直成为社会关注的焦点。城管暴力执法，或遭遇暴力抗法的报道不时见诸媒体；城管职责不明确、执法手段单一、执法人员素质不高等诸多问题，引发了全社会对城管执法的高度关注，对城管执法加强法律约束的呼声不断高涨。据报道，近日长沙颁布国内首部城市管理地方法规《长沙市城市管理条例》，该条例首次明确了城管概念，对城管执法人员也进行了具体细致的制度规范。
规范城管执法，既要通过深化城管综合执法改革，进一步理顺体制和完善机制，更要进一步通过加快立法完善法制。笔者认为，长沙城管立法为推进全国城管立法带了个好头，积累了经验，不过，从加强和创新社会管理的高度，有必要切实深化城管综合执法体制改革，加快城管统一立法，尽快出台全国统一的《城市管理法》。
根据《行政处罚法》，从1997年开始，我国部分城市启动了城管综合执法改革试点，以期通过相对集中行政处罚权来解决多头执法、重复执法的问题。然而，城管综合执法改革试点至今10多年，依然没有一部全国统一的《城市管理法》，导致城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境。法律的缺席，使得行政处罚权相对集中的弊病不断凸显，主要是城管执法机构权力过大和执法人员自由裁量余地过大的问题。此外，城管执法中出现的问题也与职责不够明确、执法手段单一、执法人员素质有待提高有关。在中央提出加强和创新社会管理的今天，有必要尽快出台全国统一的城管法，既赋予城管必要的执法权限和保护手段，让城管执法拥有可靠的法律“后盾”，另一方面也进一步明确城管部门的职责范围，让城管执法拥有明确的执法“边界”，从而让城管执法更加和谐有序有效。
事实证明，城管执法既需要法律的保障，也需要法律约束。既然城管执法是一种行政执法活动，这种执法权需要得到法律的授权。而且城管执法不仅仅是一罚了之的问题，《行政处罚法》显然并不能完全涵盖城管执法的权限，需要专门的《城市管理法》明确赋予城管部门执法的权限和依据。从这个意义上讲，加快制定统一的《城市管理法》，对于明确城管部门执法的权限和范围，解决城管执法的法律依据问题，具有至关重要的法律意义。通俗地讲，就是解决城管执法“无法可依”的现实问题。
城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性。尽管一部统一的《城市管理法》并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统一的《城市管理法》，势必会凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。城市管理是社会管理的重要内容，在加强和创新社会管理的新形势下，在实行依法治国方略的背景下，制定一部全国统一的《城市管理法》势在必行，宜早不宜迟。况且城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟。1996年颁布实施的《行政处罚法》为城管立法提供了一定的法律依据。同时，城管综合执法试点改革已经推行了10多年，长沙等地在城管地方立法上积累了一定的立法经验。建议有关立法部门抓紧进行《城市管理法》的立法调研，在总结长沙等地方立法经验的基础上，加快制定全国统一的《城市管理法》或《城市管理条例》。
城管立法是关系到包括行政相对人在内的广大市民权益的重要立法，要始终坚持“开门立法”的原则。建议城管立法通过举行必要的听证会、座谈会和公布法律法规草案等形式，既听取专家学者的高见，更要听取包括小商小贩在内的普通市民代表的意见和建议，让小商小贩也有自己的发言权，充分吸纳民意。
城管立法要坚持城管部门的利益中立化，避免城管部门从城市管理执法中获得既得利益，杜绝城管部门利益的法制化。如严禁城管执法人员搞创收型执法和私分罚没物资。为避免食品安全问题，对于城管扣押的无人认领的食品均应销毁，至于其他产品应按照物权法的规定，公告一定期限后收归国家所有，绝不允许城管执法人员随意私分罚没物资。
城市管理是典型的社会管理，《城市管理法》是重要的社会管理法，期待有关部门尽快将城管统一立法提上议事日程。
（作者系司法部司法研究所研究员、《中国司法》副总编）
