社评

将建设费改为发展基金，未增加缴费者负担是事实，但过往的争议焦点仍在，建设费不在形名之争，而在实体与程序上。

从4月1日起，我国废止机场建设费，改征民航发展基金，乘坐国内航班的旅客每人次50元。财政部有关负责人昨天在接受采访时表示，民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合，征收民航发展基金没有增加缴费者负担。

经过20年的实践、争议，曾被全国人大代表陈华伟称为“收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音”的“机场建设费”终于风干为历史。机场建设费之不合理，湖北省统计局副局长叶青用了这样一个比喻：“如果机场要收建设费，那么餐厅是不是也该收餐厅建设费？”

叶青的质疑，隐喻机场建设费之正义缺陷。机场建设费对于广大旅客来说，究竟是购买服务，还是投资？如果是前者，就像进公园参观除门票外还要另付公园建设费一样背离现实逻辑；倘若是后者，乘客参与投资，无论份额多少，皆应享有收益权及知情权，这个也付诸阙如。资料显示，2007年，机场建设费收入占白云机场、首都机场、美兰机场三家机场税前利润的67%、43.9%和49.4%。也就是说，机场建设费实质上已成为机场利润的“股肱之臣”，这恐怕也有违建设费之本义。

另一方面，别看每人次只有50元，按中国民航2009年的旅客运量为2.3亿人次计，全年机场建设费收入高达115亿元。作为一项实施时间长、影响广、收益大的收费项目，自始至终选择征费而非税收路径，程序正义亦存瑕疵。正因为“名不正言不顺”，机场建设费自问世以来就一直饱受非议。甚至还有爱较真的旅客，为区区50元将航空公司告上法庭。此番将机场建设费改为民航发展基金，未增加缴费者负担是事实，但对过往的争议焦点，未有触动恐怕也是事实。

按相关规定，机场建设费将主要用于几个方面：民航基础设施建设；归还基建贷款本息，以及基建贷款贴息支出；对支线航空、特殊政策性航线、中小机场进行补贴；支持民航节能减排以及通用航空发展。也就是说，机场建设费最主要的功能是“转移支付”——由大机场向中小机场、现有机场向新建机场、机场向航空公司。收了20年的机场建设费，对中国民航事业的贡献是巨大的，成绩应该肯定。

据国务院2008年1月批准的《全国机场布局规划》，到2020年，全国机场数将由2006年末的147个增加至244个。根据初步匡算，需要4500亿元的静态投资。另外，国内大部分机场均已“属地化”，但80%以上的机场仍处于亏损状态，地方和社会资本投资积极性不足。考虑到这两大背景，机场建设费作为机场投资的主要资金来源之一，很难在短时间内退出历史舞台，转成民航发展基金实乃权宜之计。

机场建设费之存废，不在形名之争，而在实体与程序上。即使一时之间难以取消，在未来相当长时间内仍有征收的必要，亦要在这两个方面有所交代，而不只是换个马甲了事。先不妨在程序上，通过价格听证会等形式广泛听取公众意见，取得公众理解与支持，并争取通过最高权力机关授权，实现“费”改“税”。纵观其他国家机场，对国际航班征机场税的不少，但收取机场建设费的基本没有。其次，对于公众争议最大的焦点，机场建设费的流向与用途也要实现阳光化，给公众一个更明确的交代，减轻公众对机场建设费用非其所的焦虑。