据《扬子晚报》报道，国家粮食局局长近日表示，我国每年损失千亿斤粮食，因此，要节约粮食，并在《粮食法》中明确节约粮食、反对浪费条款。粒粒皆辛苦，反对浪费粮食十分必要。然而，上述报道中流露出的立法至上的思维却值得反思：立法如何实现反对粮食浪费的目的？

一个国家，在走向法治的过程中，重视立法，强调以法律的手段来解决社会问题，显然值得赞许。然而，法律方式毕竟只是解决社会问题的一个选项而已，如果将其看成是万能的，以至于形成立法至上的思维，那么，这与法律虚无也就没有什么区别了。长期以来，立法供给不足一直被认为是我国法治建设的主要矛盾，一旦出现某种社会问题，人们往往就把问题归结为立法不足。这看起来是重视法律，然而，把所有问题都纳入了法律的领域，反而损害了法律的权威。其实，法律并不是万能的，特别是让它作用于道德领域时就更应当谨慎。因为，法律背后总是与公权力联系在一起的，而公权力必须为社会保留一定的自治空间，这个空间应由其自身的规则，由包括道德在内的方式来调节，而不是法律。如果道德领域也完全由法律控制，那么人们就完全生活在国家权力划定的圈内，将不再是法律的主人，而真正成为法律的奴隶。当然，法律对此并非无所作为，事实上，一些成熟的法治国家，通过立法鼓励而非控制的方式也能够起到一些效果。

立法至上的思维还将法律的制定与法律的实施截然分开了。有观点认为，自2010年社会主义法律体系建成后，我国法治建设的主要任务将会转向法律的实施。这种法治观念对我国的法治建设实在是有百弊而无一利。事实上，立法与法律的实施只是一个学理上的划分，而就法治实践而言，立法与法律的实施是交融在一起的。立法时就应考虑到法律的可执行性，不能得到执行的法律将会破坏人们对法律的信仰。反过来，法律在实施过程中，又应不断地修正，不适应社会发展的法律没有生命力。两者是不能够分开的。

其实，立法至上的思维与我国部门立法的现实有关。法律本不应是政府管控社会的工具，而是其行使权力的依据。而部门立法却可能使原来用来制约其权力的法律变成强化其权力，减轻其责任的法宝。因此，政府部门天然具有强烈的立法冲动。立一新法，往往就设一新部门来实施，反过来，新设一部门，就必制定一部法律（规章）来保证其权力的行使。因此，立法至上实际上反映了权力不受制约和自我膨胀的现实。

法治建设更需要我们去思考哪些问题不需要立法，也就是说，权力不作为的范围才更值得我们去思考，不要动辄立法。一句话，立法至上的思维可以休矣！

夏正林 （华南理工大学法学院副教授）