真正控制风险,还需要建立市场化的、可公开操作的地方债市场。同时,应引入市场化机制,提高对个别地方政府破产的容忍度。 被称为“史上最严”的全国政府性债务审计结果在年底掀开神秘面纱。截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务约为20.7万亿元。 20.7万亿元的债务与此前的预判大体相当。这个债务规模约占当年GDP的30%左右,远低于国际标准,因此,我国的政府债务总体仍处于安全范围。不过,本轮审计中也发现了部分地方和行业债务负担较重,有的地区债务率已经超100%,债务偿还压力较大;地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高;部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金等诸多问题。由于债务增速过快,且相当比例的债务将于2014年底前到期,因此,不能排除出现局部风险的可能。将地方债务控制到合理水平,仍然是2014年调控的一个重要目标。 让地方债务风险可控,最简单的办法是适当缩紧银根,或者采取全民买单的办法。但是,其结果只能是走向预期的反面。一方面,经济形势对于货币政策的灵活性要求越来越高,2013年短暂出现的“钱荒”已经表明,静态管理流动性的政策已经难以持续。另一方面,简单控制流动性可能导致地方对于影子银行的过度依赖,这将制造更多的金融风险。而如果用全民买单的方式化解可能出现的局部危机,等于制造一个地方无序借债、无序建设的简单激励机制,让粗放式发展模式继续大行其道,长此以往,局部风险就可能转化为全局风险。 控制地方债风险,当然需要建立决策者的责任跟踪机制。无论是否升迁外调,仍然需要担负相关借债经济责任,以此遏制为了追求政绩而大肆借债的冲动。同时,也需要考虑到,发展地方经济,离不开合理融资。刚性行政规范,不能成为合理借债的阻碍。 避免双刃剑效应的出现,让地方既勇于承担发展责任,也勇于承担债务责任,需要多方面的优化。其一,让地方政府成为真正的责任主体。除非是国家项目,常态情况下要做多大的事,借债规模如何确定,只能由地方决定。这也就意味着,需要赋予地方互相匹配的财权和事权。赋予相匹配的权限,地方政府才能成为责任主体而无法卸责。其二,建立公共化的地方债券市场。如今,允许地方发行市政债的呼声高涨,这其实是让地方政府成为发债主体。但是,仅此一点只是强调地方政府是责任主体,仍无法回答出现危机后怎么办的问题。真正控制风险,还需要建立市场化的、可公开操作的地方债市场。同时,应引入市场化机制,提高对个别地方政府破产的容忍度。有局部的有生有死,才有全局性的有生无死。 目前,地方债仍处于总体可控的安全状态。这实际上为改革地方融资机制提供了时间。利用好这一时机,地方债乃至地方行政职能,都可赢得优化机会。 本报特约评论员 徐立凡 |
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