日前国务院印发户籍改革意见，提出将逐步统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。这意味着，农村户口将取消，而农民可能更自由地迁徙到城市。改革意见出台之后，自然引起了很多欢呼和关注，当然也有争论。事实上，户籍制度的关键并非是保留还是取消农村户口。就比如有两只猫，如果它们根据自己的捕捉工作量享受着猫粮待遇，那么叫白猫和黑猫都没关系。但是，如果主人规定白猫干活可以吃鱼，而黑猫却只能吃骨头甚至什么都没有，那叫白猫还是黑猫就非常关键了。也即，中国户籍制度真正的要害并非是户籍的划分，而是与户籍性质相关联的公共服务供给。这里涉及关于现代政府及其与公民之间关系的一系列理念。

首先，公民从政府那里获得基本公共服务，这些服务的获得，是因为公民与政府缔结了某种纳税合同关系。公民向政府纳税，政府利用纳税所形成的财政资源变成公共服务提供给公民。政府收税的目的就是为了利用财政手段调节社会资源，最大限度地向所有公民提供基本公共服务，以保证社会底层人士（失业者、贫困者）也能够有尊严地活着。事实上，当农民进城务工的时候，其已经与城市政府缔结了这样的关系，并应该享受其所在地的基本公共服务（比如安全、教育、救济）。如果以是否具有当地户口作为享有这些公共服务的依据，就如同规定只有白猫干活才可以吃鱼一样荒唐。

其次，公民所创造的税收，通常以中央税和地方税的方式流向中央政府和地方政府。这意味着，为公民提供基本公共服务的责任，将由中央政府和地方政府共同承担；且谁分钱多谁的责任大。按照目前的分税制设计，中央政府占了大部分比例的税收收入，那么在基本公共服务的供给方面，其应该承担更大的责任。按照国务院此意见，未来有1亿多农民陆续进城，如果这部分农民的公共服务供给全部由流入地城市政府来承担，这不但是这些城市无法承担的，而且也是权责不匹配、不公平的。因此，在央地之间重新划分公共服务的权责分配，尤其是夯实中央政府关于特定公共服务的统筹责任，都是该意见的必要配套改革。

再次，意见规定了不同规模城市的落户政策导向，即全面放开小城镇，有序放开中等城市，合理放开大城市，严格控制特大城市。从公民自由迁徙权来说，这一规定显然有妥协性，但这也可能是顺利推进改革的现实考虑。因此，此处关键在于如何强化小城市的吸引力。中国现有的状况是：大城市往往有最好的学校，最好的医院以及最好的休闲和文化设施。未来这些大型的公共设施兴建，应该在不同城市间适当布局。因此，这项改革的出台还涉及一系列公共设施的布局和规划，以及不同城市性质的重新定位；更深层的，还涉及基本公共服务的区域均等化。试想，全国公共财政投入建设的清华大学，难道一定要设在北京吗？

何艳玲 （中山大学教授）