今年10月1日起开始实施的《广州市公园条例》明确规定,公园歌舞噪音超过限值,将会面临最高1000元的处罚。然而,《条例》实施半个月以来,广场大妈歌照唱、舞照跳,公园内噪音超标的情况仍然存在,公园工作人员最多只是劝导了事,全市公园未开出过一张罚单。(10月15日《广州日报》)

开不出罚单的真正原因,不是“大妈不好惹”,而是《条例》虽然赋予了公园管理方的执法主体职能,且规定要在公园内限噪治噪并制定了明确的罚则,但究竟音量高到多少才算是应该受到限制的噪音,该《条例》并没有说明,广州市林业和园林局也没有下达明确指示。由此,不免让各公园无所适从,只能以劝导了事。难怪有一些人说,相关罚则很像是一个“稻草人”。

检索过往的媒体报道不难发现,多年开不出一张罚单的地方立法,并不在少数。譬如,某地控烟14年无一张罚单；某地泉池禁游泳,9年未开出一张罚单……而在国家层面的相关法规中,也不乏同样的情形。譬如《旅游法》落地近一年后,某地未开出一张罚单；道交法规定,行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定,处警告或五元以上五十元以下罚款,而在现实中,相关处罚可谓挂一漏万。

在法治社会中,法条“睡觉”显然是不正常的。梳理起来,除了执法不严的因素之外,立法层面本身存在三类问题:一者,法规文本或者相关配套不完善。《广州市公园条例》被架空,既因为法规文本本身有缺憾,也与相关配套不完善有关,归根结底是没有明确公园的环境噪声限值和解决执法权正确归属的问题。而《旅游法》出台之初难开罚单,也是因为配套法规和实施细则出台不及时,导致专业性问题缺乏权威性解读。

二者,法规所赋权的执法主体缺乏正当性。譬如,此前各地出台的公共场所禁烟规定,多是卫生部门委托城管部门行政执法,但城管部门却没有相应的处罚权,因此无从进行处罚。有的地方将城市泉池禁止游泳的执法权赋予园林部门,而园林部门没有执法权,由此不免使罚则落空。事实上,《广州市公园条例》将环境噪音的处罚权赋予公园管理方,也存在某种悖论,公园管理者如何行使环境执法权?

三者,立法不管执法难。法规文本讲求严谨、周密、完整,这本没有错。然而,某些情况下,法规文本的周整往往给“下游”的执法带来无法估量的执法成本。道交法关于行人、乘车人、非机动车驾驶人违法的处罚,就是一例。此前《深圳市公共厕所管理办法》规定便器外便溺将处以100元罚款,也属于同一类型。

“开不出罚单”的法条,相当于法规在“沉睡”,不只让法律资源闲置,更会导致社会行为破坏和冲击法规之后得不到相应处罚,以致反向培育了无视法律或者模糊法律界限的气氛,根本上无益于法治精神的养成和生长。这对于法治社会来说,害处很大。因此,需要对各种“开不出罚单”的法条进行重新评估,属于执法不严的,需要追究执法者的责任；属于法规本身种种问题的,要及时调整和修订。