【互联网经济和大数据汹涌的时代,政府管理要从单方规制向多方合作规制模式转变。实现治理能力现代化,才是对共享经济的善治。】

中国政法大学法治政府研究院4月8日下午在北京举行《中国法治政府发展报告(2016)》(以下简称《报告》)发布会。《报告》调查显示,截至2016年12月28日,共有19个地方出台了网约车服务管理实施办法或实施细则。但是只有3个地方是以政府规章形式出现,其余16个城市是以其他规范性文件形式出台了实施办法(4月10日《法制日报》)。

《报告》披露,19个地方的实施办法在2016年《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》内容的基础上,对从事网约车服务的车辆和驾驶员的许可条件进行了更为严格的规定:要求车辆车籍所在地为本市行政区域,成为地方限制的“标配”；超2/3地方对轴距、排气量及电动车功率等进行规定；多地要求具有本市户籍或居住证；有6城市对网约车司机年龄进行限制。

地方政府出台的网约车实施细则,给网约车平台公司、车辆和驾驶员设置了高标准,制约了网约车的发展,违反了法律的有关规定,其不仅执行力、政策目的值得质疑,也不符合共享经济的基本特征和发展规律。

从法理上来说,过高限制标准违反行政法的比例原则。比例原则要求,行政机关应当采取最小损害当事人利益的手段来达到所追求的行政目的。实施行政行为,只有当可能取得的利益大于可能损害的利益时才能实施。而北京等地的网约车地方规范对车籍、户籍、车型等过于严苛的限制,显然违反了行政法中的比例原则。

从法律上来说,地方网约车新规可能是违法行为。我国行政许可法规定,其他规范性文件无权设定任何种类的许可。目前来看,除了上海、重庆以省级政府规章的形式出台实施办法符合规定之外,其他城市出台的网约车新规都违反了行政许可法有关设定行政许可的规定。一些地方对车辆和驾驶员户籍的限制,对网约车档次、价格的硬性规定,明显违反了市场自主和公平原则。另从法规效果上来看,普通百姓在今后很难乘坐到性价比较高的网约车出行。

从执行来说,地方网约车新规也陷入了困境。依照行政处罚法规定,一般规范性文件不得设定任何行政处罚的措施。这就意味着,即使交管部门发现有违反行政规定提供网约车服务的行为,也不得作出任何行政处罚,这就使地方新规的效果打了折扣。更让地方为难的是,过于苛刻的新规,一旦严格执行必将导致网约车数量急剧减少,城市将重新陷入“打车难”“打车贵”的境地,甚至让“黑车”大规模卷土重来。这或是难以避免的尴尬。

从目的上来说,地方新规也缺乏应有的正当性。一些地方对车辆的轴距、排气量等作出的规定,被广泛质疑与国家鼓励小排量车辆的有关政策不符,也与节俭的理念不符。更有人直指,地方网约车新规是为了满足出租车行业的利益、牺牲公众利益而实施的变相阻碍网约车市场发展的总量控制政策。

对共享经济进行法律规制,提供规范服务、防止侵犯消费者权益应是其根本目的。而在互联网经济和大数据汹涌的时代,政府管理要从单方规制向多方合作规制模式转变。实现治理能力现代化,才是对共享经济的善治。地方网约车新规缘何成为败笔,需要社会反思。