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十一届三中全会以来，随着现代化建设事业的发展，经济立法工作越来越迫切；形势要求我们抓紧制定各种经济法规，来直接反映经济基础，调整经济关系[4]。经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来[5]。但是我国各地经济文化发展不平衡，各地差别很大。“各地方、各方面的具体问题很难都由中央规定，由地方根据中央总的方针，从自己的实际情况出发来规定，可以更好地解决本地的问题”[6]。国家的法律只能解决最基本的问题，不能规定太细。法律虽然尽可能地考虑了不同情况，但很多时候只能做统一的规定。法律制定后实施中还有很多问题要解决，需要各省级人大及其常委会制定地方性的实施细则[7]，通过制定实施性地方性法规，结合本地实际进一步细化、落实国家法律的规定。此外，经济建设和社会发展需要制定许多方面的法律规范，形成成龙配套的法律体系，但全国人大不可能在短时期立即建立起这样的完整的法律体系，因此对于只要是地方经济建设和社会发展急需立法而国家尚未做出法律规定的、而又是非专属中央立法的事项，有立法权的地方人大及其常委会可以通过先行立法，制定出地方性的规范，为最终制定全国性的法律积累经验；还有一些本地区特有的不可能由国家做出统一规定的事项，也需要有立法权的地方人大及其常委会根据当地的具体情况和实际需要，做出创制性的规定。这样地方人大在立法上就拥有了非常大的创新空间。而地方立法权的行使是围绕党的中心工作展开的，地方立法事项从属于中央立法，一般也不涉及体制方面的问题，所以更容易作为。

1992年我国确立了社会主义市场经济体制的目标。1993年3月宪法修正案规定“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法”。市场经济是法制经济，市场经济的一系列准则、制度、规则、秩序和结果，需要法制的确立、确认、规制、保护、调整和引导。这一时期地方立法适应建立社会主义市场经济体制和依法治国的要求，主要围绕经济建设展开。地方人大经济立法的积极性也十分高涨，有立法权的地方人大制定了大量的地方性经济法规。地方立法开始在立法观念上由经验立法转变为超前立法，人大在立法中的地位由被动的角色转变为起主导作用，立法指导思想由法律工具主义转变为权利主义[8]。

随着地方立法数量的急剧增长，立法的质量问题凸现出来。除了缺少地方特色和可操作性，部门利益法制化、部门利益侵犯公民权利的倾向更为人们所诟病。地方立法开始强调“有特色”和“可操作”，有立法权的地方人大在改进立法技术、提高立法质量方面做了探索，“立法听证”等一些民主立法等制度和措施，相继被引入地方立法工作中。从1999年开始，一些地方人大在制定地方性法规过程中，开始尝试举行向社会公开的立法听证会，听取公众对法规草案的意见，搜集有关的信息。为使立法听证会有序进行和达到预期目的，有的地方人大制定了一次性的立法听证会程序或举行立法听证会的具体方案[9]。2000年3月立法法颁布一个月后，浙江省人大于2000年4月率先制定了立法听证会规则。此后，全国许多省市人大先后制定了立法听证规则，并且就与人民群众利益密切相关、受到普遍关心关注的立法，举行了听证。地方立法中采用“立法听证”等，既是地方人大不断探索的结果，也是我国经济社会政治发展的必然。

4.发挥好人大职能作用符合人民民主建设的方向。要为发挥地方人大的作用和价值创造条件，绝不能虚化和矮化人大的法律地位。

充分发挥地方人大的职能作用，是发展人民民主的需要。“任何脱离中国国情，超前于经济文化发展阶段和发展水平的民主建设，只能是空想；任何固步自封，落后于经济体制改革和经济社会发展水平的民主建设，也不利于社会主义的顺利发展。”[10]地方人大的探索创新，如果超越中国国情，超前于经济文化发展阶段和发展水平，在实践中就可能发挥不出作用，以至于流产；但同样，如果故步自封，落后于经济体制改革和经济社会发展水平，也不利于民主法治的顺利发展。如果在地方人大工作和制度建设中可以做而且能够做得更好的，我们没有做或没有做好，那就是“失职”；如果是需要创造条件逐步实现的，我们没有积极地创造条件，而是消极等待，同样是“失职”。比如面对全球金融危机，国家出台了4万亿元的经济刺激计划，人民群众期望了解这4万亿元的巨额资金如何使用、用到了哪里，而且期望把资金用到最该用的地方、发挥出其最大的效能。人大有财经监督的法定权力和手段，如果各级人大对此依然无所作为，就会“失职”，人民群众就会不满意。总体上来看，30年我国地方法治和人大制度建设不断取得进步，说明我国的地方法治和人大制度建设基本上是适应了经济社会发展和民主政治建设总的进程。

“一个国家的政治发展、经济发展、文化发展是互为条件的。”[11]发挥地方人大各项职能的经济社会条件，也是由不具备到逐步具备、由不成熟到成熟。要发展地看问题，不能因为现实的或暂时的原因虚化和矮化地方人大的职能和地位。很长一段时间在社会上甚至在人大内部，蔓延着一种人大无所作为的思想，或者认为人大工作无足轻重。有很多人或者很多时候，只是口头上讲人大制度的重要性，在文件和领导讲话上“发挥”人大的职能作用，而实际上对发挥人大作用顾虑重重，对人大制度建设不积极，甚至设置障碍。如果我们的思想和观念被各种陈规陋习和条条框框所禁锢，不能跟上时代的步伐，就会成为前进和创新的束缚及障碍。改革开放30年，就是中国共产党以巨大的勇气不断解放思想、一次次突破各种思想上的障碍和体制上的束缚的30年。30年来各种因素和条件的变化是不言而喻的。要有发展的眼光，不应该作茧自缚，因偏见而固执己见，因短视而拒绝变革，因狭隘而自以为是。面对新的历史背景，一定要按照党的十七大提出的深化政治体制改革、扩大人民民主的要求，不断创造条件推动实践发展和理论创新，实现地方人大的制度权威。

注释：

[1]对该问题的进一步论述，参见笔者《从“文本—现实”坐标定位地方人大作用》，载《人大研究》2008年第1期。

[2][3]谢蒲定：《从“文本—现实”坐标定位地方人大作用》，载《人大研究》2008年第1期。

[4]以上阐述，参见1980年8月26日五届全国人大常委会第十五次会议通过的彭真所作全国人大常委会工作报告；1982年12月6日在五届全国人大五次会议上杨尚昆所作全国人大常委会工作报告；等等。见刘政、于友民《人民代表大会工作全书》（以下称《全书》），中国法制出版社1999年1月版，第534、543页。

[5]《中共中央关于经济体制改革的决定》，中国共产党十二届三中全会1984年10月20日通过。

[6]彭真：《关于地方人大常委会的工作》，1980年4月18日。见《全书》第1005页。

[7]陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，1985年4月3日在六届全国人大三次会议上。见《全书》第552页。

[8]蔡定剑、傅静：《代序——人大制度二十年发展与改革讨论会综述》，见蔡定剑、王晨光主编《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年2月版，第4~5页。

[9]阚珂：《地方立法现行听证制度比较研究》，载《人大研究》2003年第4期。

[10]李铁映：《论民主》，人民出版社、中国社会出版社2001年8月版，第305页。

[11]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民主政治建设》白皮书，2005年10月