【全面推进依法治国，首先需要在公权力组织上实现法定。砍掉不必要的协调机构还只是改革的第一步，如何真正实现组织法治化才更为关键。】

我国地方到底有多少个领导小组和议事协调机构？这可能会考验现代人的统计能力。不过最近有消息披露，自开展群众路线教育实践活动以来，全国一次性减少此类机构13万余个。我国“协调机构”过多、过滥的程度可见一斑。

其实无需精确的数据印证，一些地方党政机构的繁杂程度，光从频繁下发的各类“红头文件”上就能看得出来。诸如领导小组、协调小组、委员会、指挥部、办公室等，有的机构光名称就超过60个字，令人很难搞清楚那些五花八门的机构具体是干什么的。“协调机构”过多背后，折射出公共治理权能的紊乱和不明晰。例如，陕西某市曾成立“推广足疗保健工作领导小组”，还有像馒头办、西瓜办、“禁止午间饮酒办公室”等“奇葩”，都隐含着权力的错位。

作为特殊时期的产物，这些或常设或临时的协调机构，也许在单项工作上起到了加强领导和组织协调的作用。但这是一种典型的计划时代思维，很难适应现代市场经济对法治化治理的需要。相反，过于依赖组织协调，甚至将此类机构视为中国式治理的“万能钥匙”，最终只会干扰组织法定的法治原则，降低行政办事效率。真正考察这些机构的办事效果，往往成立之后就没有多少“下文”，有的成为休眠的“空壳机构”，有的也只是象征性地开会与发文。

一些地方之所以热衷于成立协调机构，根子还在缺乏权力法定的观念，走的依旧是“领导挂帅”的老路。说到底，这是一种畸形的办事理念，公共治理不是建立在公共服务的需求之上，行政运作更不是建立在法定职责的轨道之内，而是凡事只有引起领导重视了才好推进。其带来的结果便是，领导若不重视，缺乏更高层级的协调，一些法定的职能工作就推行不下去。于是，“一把手”不得不身兼数职，“三头六臂”忙开会，疲于应付之际哪还有时间和精力去抓落实呢。

改变这种仰仗领导的协调式思维，必须从法律上严格确立组织法定的原则，对各地擅自设定机构的行为进行规范和控制。名目繁多的机构背后，暴露出国家对地方编制权力的限制不足，有的地方只需发个通知就可成立一个机构。虽然有的并不是正式编制，但这些机构的设置往往能增加财政经费，因而给地方带来了趋利性动机。对此，应当在党政两个层面上，对设立机构的权限、程序及责任进行更为严格而清晰的规范，以加大对机构肿胀的遏制。

不可否认，在我国的法治建设环节，组织法治化向来都是一个弱项。而打造法治政府，全面推进依法治国，实现国家治理现代化，首先需要在公权力组织上实现法定，从组织法上对各类机构的设置、编制、职权、责任等进行正本清源。从这个角度看，砍掉不必要的协调机构还只是改革的第一步，如何真正实现组织法治化才更为关键。

本报特约评论员 傅达林

西瓜办、馒头办、生猪办、禁止午间饮酒办公室、推广足疗保健工作领导小组……五花八门的协调机构，在群众路线教育实践活动的“铁扫帚”下销声匿迹，据统计，全国一次性减少13万余个协调机构。

事实上，各类领导协调类机构并非全无成立的必要。现代政府讲究专业化分工，现实问题却不一定能准确对口专业部门，这就需要顶层设计中做出相应的制度安排以统筹协调复杂性、宏观性工作。正是本着解决专项问题、减少部门之间的扯皮推诿和矛盾冲突的考虑，一些协调小组、联席会议应运而生。

由于是专门为处理某项问题而设立，所以协调类机构一般任务导向明确，行政效率较高，在跨部门组织决策、定向施治方面有着显著的优势。然而在各地的治理实践中，靠增设协调机构来落实政策、解决时难，几乎成了工作惯例，各类协调机构随意设立，只设立不取消，造成协调机构层出不穷，而且与职能部门形成叠床架屋、重复运作的态势。表面上看，领导指挥力量有所加强，实际中却是徒增办事环节和协作难度，造成会议多、文件多、检查多、扯皮多，降低了行政效率。

更多问题在于，一些协调机构喊出服务民生、维护市场秩序、特色产业培育的口号，实际上干的却是乱干预、乱摊派、乱收费的勾当；祭出“领导挂帅”的棋子，实际上挂帅有如应景，根本没发挥出集中领导、统一指挥的效用；打着“部门协同”的牌子，实际上牵头部门有心无力，成员单位心不在焉，到头来协同合作竹篮打水一场空；再有就是人员超编、财务管理失范的问题。这些问题，无一不是建设法治政府的阻力所在。在一些干部眼中，似乎没有领导挂帅，就是对事情不重视，协调部门不够多，就难以解决问题。这样的惯性思维，同样是依法行政的一大暗伤。

随着简政放权的推进和教育实践活动的专项整治，地方层面的协调机构乱象得到遏制。然而，以往经验表明，如果没有强有力的制度约束，很难保证不会死灰复燃、卷土重来。机构改革毕竟不是画个圈写个“拆”字那么简单，只有以壮士断腕的决心深化行政体制改革，彻底束缚住权力扩张的惯性，破除官大于法的治理逻辑，才能从根本上走出机构臃肿的怪圈。10年前的十六届四中全会，就曾将“规范各类协调机构，一般不设实体性办事机构”列为行政管体制改革的重要内容。下一步，应当将治理协调机构乱象纳入到推进行政体制改革和依法治国的视野中，坚持“机构法定、编制法定”的原则，用法律明确协调机构的设立标准与程序，设计更为科学的政府部门架构。

政府机构要“瘦身”，同样也需要“健身”。乱作为、不作为的协调机构被拆散取消了，该管的问题、该作为的事项、该履行的职责还应继续紧抓起来。西瓜办没了，可农副产品销售政府依然有义务提供各种帮扶；馒头办没了，食药安全的监管政府决不能放松；而对于“定价权审批权管理权，权权卡脖；处长科长村长，长长管事”的“肠梗阻”问题，也同样有赖更高超的治理智慧加以破解。改革没有完成时，科学作为、依法行政还依然在路上。

命名五花八门——领导小组、协调小组、委员会、指挥部、办公室；时间自主掌控——常设型、阶段型、临时型；涵盖行业广泛——足疗保健、铲除豚草、西瓜办、馒头办、生猪办……地方层面到底有多少个领导小组和议事协调机构？群众路线教育实践活动以来，全国一次性减少13万余个。“协调机构”过多、过滥，令人瞠目的数据背后，是对“机构法定”原则淡漠。（10月23日《新京报》）

打着“协同作战”的牌子，挂着“一把手”的旗子，喊着“提高效率”的号子……“协调机构”过多、过滥，不仅有悖“机构法定”的原则，而且耗费了大量人力物力财力，给基层带来沉重负担，干扰民众正常的社会生活秩序，还是形式主义、腐败挥霍的“温床”。此前媒体曝光的某地60字议事机构名称就是对此的辛辣讽刺。如果政府部门各司其职，公务员各负其责。各项办事程序正常运作，政府根本不必多此一举设置各种议事协调机构。泛滥的领导小组和议事协调机构无疑应该精简。

全国一次性减少13万余个这样的机构，把职能部门的还给职能部门，把市场的交给市场。这意味着西瓜办、馒头办、生猪办、禁操办，五花八门的“这办”、“那办”再也没有合法性可言。此举体现了政府依法治国与权力“瘦身”的决心，有利于打破文山会海僵局，优化发展环境，维护民众利益与政府形象。

同时，我更期待中央完善并严格执行相关配套措施，切实提高转变政府职能、简政放权的执行力，防止有的地方“上有政策下有对策”，消极应对简政放权，悄悄恢复原有“协调机构”或者出现随意设置新“协调机构”的情况。

现实生活中，某些官员为了政绩需要与管理便利，利用强势权力地位，乐于屁股决定脑袋，设置五花八门的“协调机构”，甚至用红头文件乱设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容。基层部门、群众对此敢怒不敢言，疲于应付各种“协调机构”的工作。比如，湖北襄阳某社区居委会悬挂163块牌匾，仅牌匾制作费就达3万多元。而且一块牌匾对应一个工作机构，基层干部群众苦不堪言。

某些地方“协调机构”设置过多、过滥，除了与上级部门工作对接的需要以外实际上是有的领导干部长官意志作祟，将权力凌驾于法律法规之上。仅仅从数量上减少“协调机构”，只是政府规范机构设置，提高工作效能的基础工程。并不能从根本上遏制权大于法，实现实体正义。要全面推进依法行政，除了管好五花八门的“协调机构”本身以外，关键要改变落后的权力运行机制，完善权力监督约束机制，把权力关进细密的法律制度之笼，并锁好笼门。

在这方面，公共行政管理专家丁煌教授的建议值得听取：“改变单纯向上负责的行政工作模式，引入科学的绩效评价机制。绩效评估主体由单一化转向多元化，对地方政府不只由上级政府评价，主要应由下级政府、本地服务对象、社会机构等多方参与评价；既要公开评价结果，还要把评价结果作为问责依据。”

如果下级政府、服务对象对上级政府拥有监督权、评价权，且评价意见影响到官员政绩考核，乱伸权力之手的官员受到纪律问责与法律追究，并成为法律制度常态，某些官员头脑中根深蒂固的权力利益情结才会逐步淡化，建设服务型政府的理念才会深入人心，被砍掉的“协调机构”才不会死灰复燃、借尸还魂。简政放权才能取得应有的效果。

CFP供图

馒头办、西瓜办……地方层面到底有多少个议事协调机构？群众路线教育实践活动以来，全国一次性减少13万余个。“协调机构”过多过滥，打着“协同作战”的牌子，挂着“一把手”的旗子，喊着“提高效率”的号子，各种协调机构层出不穷的现象背后，到底是无奈还是无能？（10月22日新华社）

首先必须明确的一点是，尽管目前全国一次性砍掉了13万个议事协调机构，但也不能一味否定所有“协调机构”存在的意义。见到某某办、某某领导小组就要反对，这也是走向了反面极端，并不可取。在一些覆盖范围广、涉及单位多、重要性凸显的领域，比如在食品安全方面，设置国家层面的议事协调机构，统筹工商、食药监等部门协同作战，是理所应当之举。

归根结底，当下有关协调机构的真正问题在于过多过滥，不仅设立随意性太强，职能履行也是空有其名。馒头办、西瓜办、推广足疗保健工作领导办、禁止午间饮酒办公室……“奇葩”频现。相当一部分协调机构的设立纯属“形象工程”，领导挂帅只是为了体现对某项工作的重视程度，而对实际问题的解决并没有太多推进作用。

协调机构层出不穷，一者部分领导恐怕自己也数不清“领导”了多少个办，实际上恐怕既未真正领导过，也没有真正协调过，沦为空转机构。二者，宝贵的人力物力耗费在文山会海之中，但凡要落实工作，不问实际需要就先成立各种办公室，造成机构、人员冗杂。西瓜办有了，冬瓜办要不要？馒头办有了，面条办是不是也可以有？这也办那也办的最终结果，往往是该办的没办好，不该办的倒办了，比如过度干预市场、乱发文、乱摊派等。此前引来热议的郑州“馒头办”，收取商户上千元办证费用，就是政府之手伸得太长，伸到了市场之手该管的领域里，最终导致越“办”越乱的实例。

砍掉这些徒具观赏价值、实用价值寥寥的协调机构，是从外在形式、机构设置上做出的改变，还需辅以内部机制的升级，落实依法行政。这办那办，都不如依法律来办，才能一方面避免砍掉协调机构就无人出面协调的弊端，另一方面杜绝这些机构换个马甲，重出江湖。

首先，协调机构的设立、运行、退出都应遵从“机构法定”原则，不能某个领导一句话就挂牌成立，而要遵从一定的程序和制度。协调机构不是不能设，而是要明确为什么而设、设立之后怎么运行、将来如何退出等一系列问题。我们常常看到不少协调机构成立的新闻报道，却鲜有获悉这些机构完成历史使命，适时退出。比如在非典发生十年之后，辽宁省才撤销了“省防治非典指挥部”，不免让人贻笑大方。此外，政府过度干预市场的行政之手要自觉管住，市场可以自行调节的事情，政府一定要设立个什么办公室越俎代庖，大可不必。

其次，完善不同部门的协同合作机制，完全可以采取改革绩效考核、评价体系等制度化渠道，在依法行政的框架内解决，而不必打新设机构的主意。一可看过程，部门协作不应文来文往，开开会、签签字就了事。为督促各部门完成其法定职责，不妨探索在考核政府部门时引入协同合作指标，让与其合作过的兄弟部门来打分评价；二可看结果，若某项需要多部门协同合作的工作未达标完成，理应追究其中合作不得力的单位，对那些守着自己一亩三分地，有困难就推有利益就抢的部门，依法问责不应是“纸老虎”。

命名五花八门——领导小组、协调小组、委员会、指挥部、办公室；时间自主掌控——常设型、阶段型、临时型；涵盖行业广泛——足疗保健、铲除豚草、西瓜办、馒头办、生猪办……地方层面到底有多少个领导小组和议事协调机构？群众路线教育实践活动以来，全国一次性减少13万余个。“协调机构”过多、过滥，令人瞠目的数据背后，是对“机构法定”原则的淡漠。（10月22日新华社）

馒头办、西瓜办、足疗办……这些年的各种“领导小组”、“协调小组”等，其名称的确是“没有最惊人只有更惊人”。很多“协调机构”的诞生，一开始的确有着良善初衷，如集合各部门的力量，化解“九龙治水”的尴尬，让事情办起来更有效率、推进起来更加迅速。

但遗憾的是，有些事情只是“看上去很美”而已，众多“协调机构”，其在实际操作的过程中，的确是弊端重重的。一则，“一把手”身兼数职，根本无暇顾及问题的解决；二则，不少“协调机构”成为“空壳机构”、“纸面机构”，一年到头，未必能解决一个问题；三则，更令人愤怒的是，一些机构还经常发布“红头文件”，并借此创收，这完全背离了制度设置的初衷；四则，一些重大事件面前成立的领导小组，往往有沦为“替罪羊”的嫌疑。

在这样的现实境况下，“领导小组”、“协调小组”饱受质疑与非议。一旦这些“小组”无法完成其良善初衷，“被撤销”则是一种必然的结果。遗憾的是，一边是削减的领导小组，另一边则是如雨后春笋一般冒出来的“领导小组”，这显然不是公众期待看到的结局。给“协调小组”瘦身如同割韭菜一般，便需拷问制度设置本身了。

自然，这般说法，并非说“协调机构”一无是处，只是说，如果各部门依法行政、责任划分清晰、责任落实到位，又何须成立这种临时的“小组”呢？更何况，这些临时成立的小组有没有行政权本身，也是存疑的。

因而，协调机构“瘦身”，还需依法行政“增肥”。可以说，只有一切的问题、事情，都回归到制度化、法律化的路径求解了，“协调小组”才没有存在的价值与意义了。而即便不得不设立“领导小组”，也应交由人大授权，同时，与之配套的论证程序、监督程序等，也是不可或缺的。

□ 龙敏飞（云南 自由职业者）

群众路线教育实践活动以来，全国一次性减少13万余个议事协调机构，仅湖南就减少1．3万余个，江苏、内蒙古分别减少8472个和8081个。“协调机构”命名五花八门——领导小组、协调小组、委员会、指挥部、办公室；时间自主掌控——常设型、阶段型、临时型；涵盖行业广泛——足疗保健、铲除豚草、西瓜办、馒头办、生猪办……“协调机构”过多过滥的背后，是对“机构法定”原则的漠视。（新华网10月22日）

这类协调机构，是指为完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门合作、协作机构。为何要设立协调机构？一方面是因为，面对重要而棘手的临时性任务或突发性事件，其工作职责一时难以分解到单一机构，需要更多机构“联合攻关”，甚至需要更高级别的领导“挂帅协调”，才能有效完成；另一方面，则是为了提高各职能部门重视程度，防止它们互相推诿，而把大家“捆绑”在一起。

由此可见，设立“协调机构”的终极目的，是为减少层级、协同作战、提高效率。然而，当它的设立成为应对临时性任务、突发性事件的“万能钥匙”时，当它成为突显“领导重视”的“样板戏”时；当“协调机构”越设越多，以至于领导都不知道他们“挂帅”了多少“协调机构”时，“协调机构”也就严重走样了。最常见的两种情形是，它成了“纸上机构”，只知道干开会发文的事；“协调机构”成了“空壳机构”，长期“沉睡不醒”，领导换了一届又一届也不终结其使命。

尤需诟病的，一是一些“协调机构”照样成为“推诿机构”。一些跨部门事务貌似几个部门都在管，实则几个部门都不管，尤其是在没有更高级别的领导“挂帅”的情况下，“协调机构”的多头管理往往可能沦为“多不管理”，降低行政效率。正所谓“九龙治水水不治”。二是一些“协调机构”纯属因人设事、因人设岗，人浮于事。比如有的“协调机构”在整个机构下面又分设几个协调小组，组长、常务副组长、副组长等一干人赫然在列。

所有这些，都使得一些“协调机构”几乎成了“懒政机构”、浪费纳税人钱财的机构。有的“协调机构”，比如某些地方的“推广足疗保健工作领导小组”、西瓜办、馒头办、生猪办等，还成了谋取多个部门利益的“创收机构”——以“协调机构”的名义下发文件，乱摊派、乱收费、乱罚款。

砍掉13万“协调机构”只是“万里长征第一步”，最要紧的是建章立制，从制度上控制“协调机构”的总量，比如同一领导挂帅的“协调机构”不能超过多少，省市县（区）各级“协调机构”不能超过多少；从制度上明确它的职责权限、存在时限、社会监督渠道，以解决其运行混乱、职责不清、民众难监督等问题。若不能从制度上制约，“协调机构”也会陷入“清理后再出现，出现后再清理”怪圈。