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三、人大监督的几个支柱性问题

1、从经典理论看人大监督的性质和定位

人大监督主要是按照宪法和法律赋予的职权对由它产生的国家机关的权力进行制约。它符合权力基本理论，也体现了我国的国家性质，其实质是权力对权力的监督。马克思、恩格斯、列宁、毛泽东、刘少奇、邓小平等伟人都在各个不同时期，从不同角度有过精辟的论述。

（1）马克思、恩格斯有关国家代表机关监督职能的论述。马克思和恩格斯在总结巴黎公社政权建设的历史经验时提出，人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。马克思指出，在无产阶级掌握政权之后，“彻底废除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”[2][2]马克思高度赞扬了巴黎公社首创的，由选民直接选举产生的公社委员对选民负责，并且可以由选民随时监督、撤换的此种政权形式。

后来，恩格斯在《法兰西内战》1891年导言中进一步阐述，“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人？？这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的，公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。”恩格斯认为，只有无产阶级掌握监督权，才能防止社会公仆变成社会主人，这一点十分重要。

（2）毛泽东对人民代表大会制度及其监督工作的论述。1940年毛泽东在《新民主主义论》中分析中国革命的前途时明确提出了人民代表大会理论。他说，中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。[3][3]毛泽东指出，民主集中制就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合，按照这个原则组织起来的人民代表大会制度，既能使各级人民代表大会有高度的权力，又能使各级政府集中处理自己的事务。[4][4]毛泽东认为，要保证人民民主，就必须有监督，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[5][5]在毛泽东看来，人民代表大会就是人民监督政府的基本形式。

（3）邓小平的相关论述。邓小平同志在五十年代就指出，我们的国家政权属于人民，全体人民都有权利选派自己的代表去管理国家的事务，而人民自己则有权利通过人民代表大会和其他各种机会去经常监督国家机关的工作。他认为，人民代表大会制度真实地反映出我国现实生活中的政治关系，具有最广泛的人民性，它能够切实地保障全体人民的利益。他主张，为了健全国家的民主生活，应当使人民代表大会成为充分反映人民意见和要求、开展批评和争论的讲坛。[6][6]十一届三中全会以后，邓小平同志作为我们党第二代领导集体的核心，创立了中国特色社会主义理论。他指出：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度。”[7][7]邓小平多次强调：“我们还是搞民主集中制的人民代表大会制度，西方的两院制不能搞，西方的多党制不能搞。”[8][8]

从上述经典论述看出，人大监督的性质就是人民通过人大及其常委会对“一府两院”的工作进行全方位的监督，人大监督很好地体现了社会主义国家的本质属性。而人大及其常委会的正常职责不是具体去从事某项工作，而是通过检查和督促设法让“一府两院”将这些工作做好，这是人大监督的正确定位。

2、人大监督的正当性来源

（1）宪法对人民代表大会制度的确认。新中国成立后，1954年9月，我国第一部社会主义宪法明确了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，该宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”五四宪法为以后我国人民代表大会制度的健全和发展奠定了基础。在之后的几部宪法中，虽然受政治因素影响比较大，但人民代表大会制度的宪法确认始终没有改变。1982年颁布实施的现行宪法，更是用大量篇幅详细构建了人民代表大会制度。共用55个条款对人民代表大会制度从多个层面进行了明确规定，宪法用以规定人民代表大会及其相关制度的条文占全部宪法条文的四成，充分说明宪法是确立、规范人民代表大会制度的法律基石。

（2）法律对人民代表大会制度的确认。1979年颁布施行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方人民代表大会制度作了详细规定，用54个条款对地方各级人民代表大会和常务委员会的地位、设立、内部组成、职权、选举等各个方面作了明确规定。2006年8月颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，在总结实践经验的基础上，对人大常委会行使监督职权作出了规范化、程序化的规定，具有很强的针对性和可操作性。对于保证人大依法加强监督工作，促进依法行政和公正司法，都具有重大意义。

3、把握人大监督的几个关键点

人大监督和行政监督、司法监督、社会监督一起组成我国的法律监督体系，但人大监督具有不同于其他监督的鲜明特征，把握好这些特征，是做好人大监督的关键点：

（1）人大监督地位的权威性。在社会主义国家，人民的意志是最高意志，具有最高的法律权威，人民代表大会是我国宪法设定的、由人民选举产生的、代表人民利益与意志的国家机关，在“议行合一”的政治体制下，行政、司法权力均来源于这一人民代表机关，由人大对其实施监督是最具有权威和最适当的，其他监督的权威性是无法与人大监督相比的。

（2）人大监督内容的广泛性。在我国，没有任何其他机关能够像人大一样同时拥有监督全部国家机关重要活动的权力。首先，人大监督是对自身的监督，即对自身行使立法权的过程实施监督，包括人大对同级常委会的监督、上级人大对下级人大的监督；其次，人大监督是对行政机关和司法机关进行监督，包括了行政机关和司法机关的人事、财政、立法和执法活动。人大监督的具体内容非常广泛，国家或地区的重要立法、长远和近期发展规划，预算和财政支出情况、关于国计民生的重大行政措施等全部重要领域都被人大监督所涵盖，人大监督的范围是其他监督难以企及的。

（3）人大监督方式的多样性。人大监督可以根据监督对象、监督内容、监督目的的不同而采取灵活多样的形式，可以是对有关机关工作的全面监督，也可以就一个具体的问题展开了解、调查。这种调查了解可以是公开的，也可以是不公开的，可以用大会的方式进行，也可以是小范围的，可以经常化，也可以临时组织，可以用质询等比较强硬的方式进行，也可以用提出建议意见等较为温和的方式进行。多种多样的监督方式在不同的情况下为人大监督提供了很好的途径，是我国宪政实践的经验积累，也为今后继续探索人大监督的新方式提供了广阔的空间。

（4）人大监督手段的间接性。从人大监督的方式上看，听取工作汇报、质询、询问、调查、视察、接受公民申诉和控告等都是通过评价、批评、建议、督促等手段以达到监督的目的，人大自身一般不直接参与纠正与处理违法事件。人大在监督过程中发现监督对象有违反法律规定的情形时，大多采取间接的方式加以解决，转交有关部门作出处理或督促违法机关及时纠正自身违法行为。这一间接性特点是人大的职能特征所决定的，以防止具体违法事件太多的牵扯人大的精力。

监督是政治的本能，是一个古老的命题，而人大监督是一个年轻的政治制度。改革开放三十年来人大监督取得了丰硕的成果，但人大监督依旧面临着艰难的现实困境，许多工作尚待破局。站在新世纪新征程的新起点上，我们还要以百倍的坚韧和努力，以更加奋发的精神面貌，以更加饱满的工作热情，承前启后，继往开来，继续努力书写人大监督不平凡的历史新篇章。